為了貫徹落實中共中央、國務院《法治政府建設實施綱要(2015-2020 年)》有關精神,根據《2018 年度政府規章立法后評估工作方案》(深法治辦〔2018〕29 號)的有關要求,市人居環境委組成立法后評估小組,對《深圳經濟特區污染物排放許可證管理辦法》(深圳市人民政府令第 87 號,以下簡稱《管理辦法》)進行了科學、嚴謹、規范的立法后評估工作。
期間,評估小組多措并舉開展相關工作,通過廣泛征求意見、召開專場座談會和網絡問卷調查等多種方式,科學匯總分析各方意見建議,認真研究《管理辦法》的立法背景,科學評估《管理辦法》施行后有關實際情況變化和成效,最終形成了本評估報告送審稿,為《管理辦法》全面修訂提供重要依據和參考。現將具體評估分析和相關意見建議報告如下:
一、具體評估分析
我市從 1995 年開始,以《深圳經濟特區環境保護條例》為依據發放排污許可證,于 1999 年 9 月以政府規章的形式在全國率先頒布實施了《深圳經濟特區污染物排放許可證管理辦法》,全面規定了排污許可證申請、審核與發證、監督管理、法律責任等內容,切實結合了我市當時污染物排放許可證管理的實際情況和排污單位需求,在加強環境監督管理、防治污染環境、控制和減少污染物排放等方面起到了一定的積極作用。《管理辦法》主要制度設計出發點體現了“良法善治”原則,政府相關主管部門和排污單位的權利義務均有明確,總體而言在當時具有較好的立法質量。《管理辦法》為我市建立系統的排污許可證監管體系奠定了基礎,為國家在排污許可證規范化、法制化方面進行了有益的探索。
但是,《管理辦法》從 1999 年實施至今已經快 20 年了,一直沒有修訂過。評估小組按照《廣東省政府規章立法后評估規定》(廣東省人民政府令第 127 號)有關規定,從合法性、合理性、協調性、可操作性、實效性和規范性等方面進行研究分析、評估論證,發現《管理辦法》中許多內容和規范已經不太適應新形勢、新時代下排污許可管理工作的實際需求。同時,2016 年以來,國家層面相繼出臺了《控制污染物排放許可制實施方案》、《排污許可管理暫行規定》、《固定污染源排污許可分類管理名錄》、《排污許可管理辦法(試行)》等一系列文件和規章。2018 年 1 月實施的《排污許可管理辦法(試行)》是國家層面第一部排污許可管理的立法,對固定污染源排污許可證分類管理名錄、排污許可證申請與核發程序、排污濃度和排放量的確定、實施與監管以及相關主題的法律責任等內容作了具體細致的規定。
《管理辦法》許多條款跟《排污許可管理辦法(試行)》存在不協調之處,導致《管理辦法》在有關行政許可和行政執法方面的內容與國家立法銜接不緊密、甚至存在相抵觸的情況。此外,在具體實施環節,《管理辦法》也存在一些與實際情況不適應、無法執行的情況,比如《管理辦法》第五條規定了污染物排放許可證發放的范圍,已經與當前排污許可證發放范圍差別較大;第八條規定的市區環境主管部門審批權限劃分也與當前實際情況不符;《管理辦法》第十二條有關作出行政許可決定時限的規定與《行政許可法》的規定相沖突;第二章申請和第三章審核與發證的規定過于簡單,要求不夠明確,條件不夠具體,程序不夠清晰,與《排污許可管理辦法(試行)》存在諸多不協調之處;監管措施和法律責任條款相對薄弱,無法適應當前嚴監管的新形勢要求,等等。《管理辦法》亟需結合新形勢新要求作全面修訂。具體分析評價如下:
(一) 關于《管理辦法》的合法性評估。
合法性評估,主要包括《管理辦法》立法權限和立法程序是否合法,規定內容是否與憲法的規定,以及法律、法規的基本原則存在沖突或抵觸等方面。《管理辦法》總體上符合合法性要求,其立法權限、立法程序、立法內容合法,有少量條款與國家立法相違背,需要進行修訂。
一是有關行政許可時限的規定違反《行政許可法》規定。《管理辦法》第十二條規定,環境保護部門受理污染物排放許可證的申請后應于三十日內予以答復,對特殊情況確需延長的可以適當延長,但最長不得超過三十日。該規定與《行政許可法》規定相違背。《行政許可法》第四十二條規定,除可以當場作出行政許可決定的外,行政機關應當自受理行政許可申請之日起二十日內作出行政許可決定。二十日內不能作出決定的,經本行政機關負責人批準,可以延長十日,并應當將延長期限的理由告知申請人。但是,法律、法規另有規定的,依照其規定。《管理辦法》作為市政府規章,在行政許可時限規定方面不能與《行政許可法》相違背。
二是污染物排放許可證年檢制度違反《行政許可法》規定。
《管理辦法》第二十六條規定,污染物排放許可證應進行年檢,持證單位應按照污染物排放許可證的頒發月份,在以后每年同一月份內持許可證副本向頒證的環境保護部門申請年檢,環境保護部門應對許可證所載明的主要事項進行審查。該規定與《行政許可法》規定相違背。《行政許可法》第六十二條第二款規定,行政機關根據法律、行政法規的規定,對直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施進行定期檢驗。對檢驗合格的,行政機關應當發給相應的證明文件。
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