1 項目背景
1.1 任務來源
2017 年 2 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）中，提出要對生態保護紅線開展定期評價，從生態系統格局、質量和功能等方面，建立生態保護紅線生態功能評價指標體系和方法。定期組織開展評價，及時掌握全國、重點區域、縣域生態保護紅線生態功能狀況及動態變化，評價結果作為優化生態保護紅線布局、安排縣域生態保護補償資金和實行領導干部生態環境損害責任追究的依據， 并向社會公布。
《落實<關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見>工作方案》（環辦生態〔2017〕49 號）進一步對“建立生態保護紅線評價機制”作出具體部署，要求“提出生態保護紅線生態功能評價指標體系和方法，開展評價試點，制定發布生態保護紅線生態功能評價技術指南，評價生態保護紅線生態功能狀況及動態變化”，并提出按照“2018 年啟動評價試點，2019 年發布生態保護紅線生態功能評價技術指南，2020 年組織開展評價工作”的時間節點推進工作進程。
按照《若干意見》要求，各省（區、市）按照《生態保護紅線劃定指南》， 劃定了生態保護紅線的范圍，其中涉及到生態功能重要性的評價。此外，2002 年原國家環境保護總局發布的《生態功能區劃技術暫行規程》、2011 年發布的《全國主體功能區規劃》、2015 年原環境保護部發布的《生態環境狀況評估規范》（HJ 192-2015）、2016 年原國家林業局發布的《自然資源（森林）資產評價技術規范》（LY/T 2735-2016）中均涉及到生態功能評價。然而，在實際應用過程中生態功能評價仍然存在一些問題，如評價的指標口徑不一，評價的方法所適用的區域和規模范圍不同，評價采用的模型過于復雜，評價的結論差異較大等，還有待進一步完善。生態保護紅線生態功能評價是生態保護紅線監管的基礎，因此，需要充分吸收已有生態功能評價方法的優點，根據生態保護紅線評價的周期、目的等，進一步建立科學合理、操作可行的評價指標體系和技術方法。2018 年，為了進一步指導全國各地生態保護紅線劃定和嚴守各項工作， 統一規范生態保護紅線生態功能評價的技術方法與技術流程，生態環境部自然生態保護司擬以標準制修訂綠色通道的形式制訂《生態保護紅線生態功能評價技術指南》。根據生態保護紅線系列標準的工作部署，本標準由中國環境科學研究院牽頭，生態環境部南京環境科學研究所、生態環境部環境規劃院、生態環境部衛星環境應用中心等作為協作單位共同參與完成。
1.2 工作過程
按照《國家環境保護標準制修訂工作管理辦法》（國環規科技〔2017〕1 號）的有關要求，2018 年初，在原環境保護部生態保護紅線部際協調領導小組辦公室（簡稱“紅線辦”）領導下，組織開展了生態保護紅線生態功能評價的相關基礎研究，并進行了典型區域的實地調研，以及領域內的多個專家咨詢。
2018 年 10 月，完成標準初稿和開題報告的編制。
2018 年 11 月 19 日，生態環境部自然生態保護司在北京組織召開了《生態保護紅線生態功能評價技術指南》開題論證會，專家組一致同意通過開題論證， 同時提出了如下主要意見：
（1）要考慮是以評價主導功能為主，還是評價所有生態功能，評價所有功能時有個權重的加和，主觀性太強，會很大程度上影響評價結果。
（2）關于評價基準年，側重底數評價還是動態變化評價，是否考慮海域生態紅線。
（3）如何平衡單項功能評價指標的科學性和可操作性。
（4）補充和細化國內外的研究進展。
標準編制組根據專家意見對本標準進一步修改完善。修改的內容包括以下方面：
（1）以單項主導功能評價為基礎，同時增加綜合評價，盡量減少主觀性。
（2）評價暫時不考慮海洋生態紅線，目前全國各地生態保護紅線只是初步劃定，尚未開展生態功能評價，以初次評價為基準年，原則上每 5 年開展一次評價，著重分析生態功能變化的區域和強度。
（3）既保證對《生態保護紅線劃定指南》相關評價方法的延用，又考慮較為常用、可操作的評價模型以及相關價值轉化法。
（4）補充完善了國內外相關研究進展內容，從生態系統類型和評價方法等方面進行了細化。
2019 年 5 月，組織召開專家咨詢會，并進一步修改完善。
2019 年 12 月 27 日，生態司組織召開指南征求意見稿的技術審查會，根據專家意見進行了修改完善。同時，按照紅線辦的統一部署對生態保護紅線的系列標準規范進行相互銜接和統一。
2020 年 5 月，進一步修改完善，形成目前的征求意見稿。
2 標準制訂的必要性分析
2.1 落實《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》的要求
《若干意見》提出開展定期評價，從生態系統格局、質量和功能等方面， 明確水源涵養、水土保持、防風固沙、生物多樣性維護等生態功能重要區域， 以及水土流失、土地沙化、石漠化等生態環境敏感脆弱區域的評價方法，并建立生態保護紅線生態功能評價指標體系和方法，定期組織開展評價，及時掌握全國、重點區域、縣域生態保護紅線生態功能狀況及動態變化。編制《生態保護紅線生態功能評價技術指南》，是《若干意見》的明確要求和生態環境部生態保護紅線監管工作的具體部署，為開展生態保護紅線生態功能評價提供依據和技術支撐，有助于建立生態保護紅線制度，優化和保護國土生態空間，完善國家生態安全格局。
2.2 加強生態保護紅線監管的重要手段
根據《若干意見》要求，2018 年年底前將完成全國生態保護紅線劃定，目前京津冀、長江經濟帶和寧夏 15 省生態保護紅線劃定方案已經國務院批準并由省級政府發布，其他 16 省份也已形成劃定方案，機構改革后，根據國務院最新要求，自然資源部會同生態環境部正在指導各地對劃定結果進行評估優化。生態保護紅線工作劃定是基礎，嚴守是關鍵。生態保護紅線生態功能評價標準制定是生態保護紅線監管的緊迫需求，是嚴守生態保護紅線的重要評價依據與技術支撐，是落實生態文明體制改革、加強生態保護紅線監管的重要手段。
2.3 完善國家相關標準技術體系的要求
生態保護紅線是我國在生態保護領域的一項工作創新，并逐步上升為了國家戰略，生態文明體制改革的一項重要制度。我國目前尚未出臺關于生態保護紅線的相關標準規范，制定生態保護紅線生態功能評價技術指南，對于填補該領域的技術標準規范，按照“生態功能不降低”的要求，從源頭上構筑防止逾越紅線、破壞生態環境的制度屏障，切實嚴守生態保護紅線具有重要作用，同時也是國家環境保護標準體系建設的客觀要求。
3 標準制訂的技術路線
3.1 制訂目的
編制本指南，為全國生態保護紅線生態功能評價提供較為通用的工作流程， 以及評價模型和技術方法，以指導和規范全國生態保護紅線生態功能評價工作， 維護生態保護紅線生態功能，保障國家生態安全。
3.2 制訂原則
科學系統性。科學客觀地反映生態保護紅線的生態功能狀況，同時，綜合考慮自然生態系統的整體性，系統反映生態保護紅線內的山水林湖草生態系統整體狀況。
分類分區。綜合考慮生態保護紅線所處的自然地理單元特征、生態保護紅線內部的生態系統類型及格局，根據生態保護紅線的生態功能類型及其主導生態功能的差異，選取模型方法，分別開展主導生態功能評價和生態功能綜合評價。
定量評價。通過各類模型，計算生態功能的物質量，并轉化為價值量，用以定量描述生態保護紅線內各類生態功能狀況及其綜合情況。
可操作性。計算方法簡明快捷；所需參數簡單、易獲取，可操作性強。
3.3 采用方法
文獻查閱。通過廣泛的文獻和資料查詢，對國內外生態功能評價方法及其標準制定的現狀及問題進行總結，把握評價的指標、模型和數據來源，明確生態保護紅線內生態功能評價需要改進之處。
專家咨詢。聯系生態、地理信息系統、遙感、地理學等領域的專家學者， 環保、農業、林業、氣象等部門的管理人員以及自然保護區工作人員，聽取其意見，確定評價方法的科學性和可行性。組織多學科、多部門專家的研討會， 對標準草案進行咨詢論證，在充分吸收專家學者及技術工作人員意見的基礎上， 不斷完善標準的文本，使之服務于我國生態保護紅線監管評價工作。
實地調研。開展實地走訪調查，選取一些具有地域代表性、主體功能不同、規模大小不同的紅線劃定區域進行實地調研以及遙感數據分析，探索試驗評價標準的科學性和可操作性，對評價標準進行補充完善。
3.4 技術路線
本標準分四部分開展生態保護紅線生態功能評價。首先，開展前期準備， 搜集處理數據，并選取生態功能評價模型；然后，采用模型和綜合指數法計算生態保護紅線柵格尺度的水源涵養、水土保持、防風固沙、生物多樣性維護等各類生態功能評價的綜合指數（即水源涵養量、水土保持量、防風固沙量、生物多樣性維護服務能力指數等），在主導生態功能區尺度，計算單項生態功能的區域價值總和；第三，進行縣域生態功能綜合評價并對評價結果進行分級；
最后，編制生態保護紅線生態功能評價報告。具體技術路線如下：
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