《生態保護紅線生態補償標準核算技術指南（征求意見稿）》編制說明

1 項目背景

1.1 任務來源

      2017 年，中辦、國辦聯合印發了《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），明確要求“加大生態保護補償力度”。2018  年，生態環境部自然生態保護司和法規與標準司下達了《生態保護紅線生態補償標準核定技術指南》（以下簡稱《指南》）國家環保標制修訂任務，項目由生態環境部環境規劃院負責完成。

1.2 工作過程

      按照《國家環境保護標準制修訂工作管理辦法》（國環規科技〔2017〕1 號） 的有關要求，項目承擔單位組織專家和相關單位成立了指南編制組。指南編制組成員查閱了國內外相關資料，在前期項目研究、文獻資料分析和現場調研的基礎上，召開了多次研討會，討論并確定了開展指南編制工作的原則、程序、步驟和方法，最后形成開題報告。

      2018 年 11 月 19 日，標準所組織召開《生態保護紅線生態補償標準核算技術指南》（草案）開題論證會，《指南》（草案）順利通過開題論證。標準編制組根據專家意見，對《指南》（草案）進一步修改完善。修改的內容包括以下方面：

      （1）進一步明確核算方案中各基礎數據的來源，增強權威性；

      （2）補充完善規范性引用文件；

      （3）加強本指南與其他擬發布的生態保護紅線相關指南的銜接；

      （4）根據核算方案應用驗證，進一步完善核算技術的指標、公式等技術內容。

      2019 年 11 月 6 日，生態環境部自然生態保護司組織召開國家環境保護標準征求意見稿技術審查會，《指南》（草案）順利通過技術審查。標準編制組根據專家意見，對《指南》（草案）進一步修改完善，形成《生態保護紅線生態補償標準核算技術指南》（征求意見稿）。修改的內容見表 1-1。

表 1-1 修改說明 

2 標準制定的必要性分析

2.1 落實《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》的要求

      《若干意見》明確要求，“加大生態保護補償力度。財政部會同有關部門加大對生態保護紅線的支持力度，加快健全生態保護補償制度，完善國家重點生態功能區轉移支付政策。推動生態保護紅線所在地區和受益地區探索建立橫向生態保護補償機制，共同分擔生態保護任務”。通過制定生態保護紅線生態補償標準核算技術指南，根據生態系統服務價值增長情況、生態環境承載力、生態保護和環境治理投入、機會成本、經濟發展等因素，建立生態保護紅線生態補償標準定價體系，可以為構建生態保護紅線管控和激勵體系提供技術支撐。

2.2 完善國家相關標準技術體系的要求

      生態保護紅線的受關注程度和重要地位不斷上升，劃定并嚴守生態保護紅線 不僅是生態保護領域的重點工作，更是國家生態安全和經濟社會可持續發展的基 礎性保障。由于生態保護紅線主要是老少邊窮地區，劃定范圍內的區域需要進行 特殊的保護，嚴格不符合主體功能定位的各類開發活動，這些地區面臨著擺脫貧 困和加快發展的迫切需求。建立生態保護紅線生態補償迫在眉睫，其中標準是重 中之重。目前，環保標準體系中尚沒有針對生態保護紅線生態補償的技術標準規 范，制定適用于我國生態保護紅線的生態補償核算技術指南，為國家和地方制定 科學合理的生態保護紅線生態補償標準提供指導，可以填補該領域技術標準空白， 是國家環境保護標準體系建設的客觀要求。

3 國內外相關標準情況

3.1 國外生態補償標準核算進展

3.1.1 研究進展

      國外研究中將生態服務價值評價作為確定生態補償標準的參考依據。主要采 用的方法有直接市場法，包括費用支出法、市場價值法、機會成本法、恢復和防 護費用法、影子工程法以及人力資本法等；替代市場法，包括旅行費用法和享樂 價格法等；模擬市場價值法，包括條件價值法等。例如，Amy Richmond 等以凈初級生產量的影子價格評估了生態服務系統的價值；Morana  等對蘇格蘭地區居民的生態補償支付意愿進行問卷調查后，耦合多種方法對補償標準作出計量分析； Johst  等建立了生態經濟模型程序，通過對分物種、分功能的生態補償預算進行時空安排從而量化得到生態補償標準。

3.1.2 實踐進展

      實踐中基于雙方博弈協商確定生態補償標準。美國生態補償標準是以環境指 標為依據由公共團體按照差別標準的方法進行評定，補償標準具有彈性化的特點。以美國的土地休耕政策為例，該項目的補償資金雖然由政府負責提供，但補償標 準卻并非由政府統一規定，美國政府首先根據退耕補償政策確立的森林生態效益 多功能目標，結合各地實際情況初步估算出生態補償標準，為最終確定的補償標準提供有價值的參考依據，之后，政府以遵循農戶自愿為原則，借用競標機制來最終確定與各地經濟和自然條件相匹配的生態補償標準。美國生態補償標準的確立事實上是生態受損主體與政府進行博弈的后果，體現了區域的差異性，有利于生態補償政策的推廣實施和生態受損主體訴求的表達，提高了農戶參與生態補償的積極性。當然，依據差別標準法確定的補償標準也存在一定弊端，因為這樣一來標準的高低便會受到生態受損主體談判能力、文化程度等因素的影響，有可能損害部分主體的利益。例如環境質量激勵計劃（EQIP）的補償由成本分擔、技術扶持和資金激勵３部分組成，其中成本分擔是最主要的部分。農業部支付不超過保護措施 75%的成本，并適當提高對弱勢群體的支付比例。項目并未對生產者獲得的技術補助數量進行規定，而資金激勵則是為鼓勵生產者實施土地管理措施而給予其一定數量的必要獎勵。

      實踐中基于市場法確定生態補償標準。位于萊茵河流域的德國為了減少企業 對河水的污染，在施行排污許可證政策同時，對企業按照污染物的實際排放量進 行征稅，費率根據水污染物的組成（COD、重金屬等）確定，污水排放標準會 隨著控制技術的進步不斷更新，一旦證實企業污水排放始終達標，征收的費率可減少 75%，這種通過稅費減免的污水減排激勵政策的實施相當于政府間接向企業 支付了一定的生態補償金。哥倫比亞的農民協會發起的 PES 項目，每年從水費收入中提取 9%來解決不能持續提供灌溉水源的問題；紐約增加了 9%的水費用于上游地區的水資源的保護。這種關于水資源的市場交易來制訂生態補償標準的 嘗試還在墨西哥、阿根廷和厄瓜多爾等許多拉美國家進行。用市場法來確定生態 補償的標準能夠兼顧兩方面的利益，在雙方都能達到滿意的條件下開展生態補償， 這是其它方法所不具備的。當然，市場法確定生態補償的標準也存在很多阻礙因 素：市場法的前提是建立一個相對穩定的市場，市場的要素如生產者和消費者等 都應該具備，雙方可以自由的交易。事實上，這樣的一種理想狀況的市場是很少 的，很多是需要機構或者政府等來協調，這本身就限制了市場作用的發揮。

      綜上所述，國外在生態補償中注重補償效益，從補償區域選擇、機會成本的計算以及受償意愿和支付意愿都考慮了具體情況，盡量避免出現補償資金低效使用和補償不足導致環境目標難于實現的問題，在環境保護行為的持續性、資金效率及環境目標的實現方面效果較好。

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