為解決重大建設項目環評審批要求的區域新增污染物排放量削減替代措施缺乏后續落實監管制度保障問題，我部組織起草了《重大建設項目新增污染物排放量削減替代監督管理工作指南（試行）》（以下簡稱《指南》），明確了重大建設項目新增污染物排放量削減替代的監管要求，為各級生態環境部門開展監管工作提供指引。
一、編制必要性
（一）落實“以改善環境質量為核心”管理要求
嚴格控制新增污染物排放一直是建設項目環境影響評價管理的重要內容和管理目標。2015 年中共中央國務院印發《生態文明體制改革總體方案》《關于加快推進生態文明建設的意見》，明確“以改善環境質量為核心”的生態環境保護總思路。《建設項目環境保護管理條例》第十一條第二款也明確要求，不予審批“所在區域環境質量未達到國家或者地方環境質量標準，且建設項目擬采取的措施不能滿足區域環境質量改善目標管理要求”的建設項目環評文件。習近平總書記 2018 年 5 月 18 日在全國生態環境保護大會上的講話指出：在環境質量底線方面，將生態環境質量只能更好、不能變壞作為底線，并在此基礎上不斷改善，對生態破壞嚴重、環境質量惡化的區域必須嚴肅問責。
在建設項目環評中落實“以改善環境質量為核心”，就是要在建設項目環評審批中嚴控新增區域污染物排放量，提出新增污染物排放量削減替代要求，通過采取區域現役污染源治理措施，在項目投產前騰出環境容量，實現區域“增產不增污”，確保項目投產后區域環境質量不惡化或改善。
（二）解決區域削減措施落實監管難題
2015 年以來，我部審批了一系列重大石化、煤化工建設項目， 為確保項目實施后區域環境質量不惡化或有所改善，地方政府制定并承諾落實一系列污染物等量、減量或倍量削減措施，上述措施是否落實到位是建設項目事中事后監管的重中之重。但近幾年實踐發現，區域削減措施中存在削減來源底數不清、落實責任主體不清、監管要求不明確等問題，導致削減來源重復替代、虛假替代、落實情況監管困難，亟需出臺指導性文件，對如何落實各方主體責任、生態環境部門如何開展后續監管進行規范和指引，確保環評批復提出的削減替代措施落實到位。
（三）推動建設項目環評、排污許可、監督執法、督察問責制度銜接
黨的十九屆四中全會提出構建以排污許可制為核心的固定污染源監管體系，建設項目環評中對污染物排放要求要全部納入排污許可管理。2020 年底實現固定污染源排污許可全覆蓋后，削減替代措施將落實到每個排污單位。加強對采取削減替代措施的排污單位的后續監管，既為削減替代措施落實提供制度保障，又能推動建設項目環評和排污許可兩項制度深度銜接融合，也是探索構建“區域環評（三線一單）-規劃環評-項目環評-排污許可-監督執法-督察問責” 六位一體全過程環境管理制度框架重要環節。
二、編制思路
（一）明確建設單位、地方政府、排污單位各方責任
建設單位作為新增污染物排放的責任主體，應在提交環境影響報告書同時明確新增污染物的削減替代量、削減來源、責任主體、
完成時限，保證削減替代措施的真實性、可行性，削減替代措施落實前、環境容量未騰出時不得排污。地方政府對區域環境質量負責， 應對建設單位提出的削減措施真實性、可行性進行審核并作出落實承諾，負有督促替代措施落實的監督責任，確保區域環境質量不惡化或改善。出讓減排量的排污單位是落實削減措施的主體，應制定落實計劃，明確擬采取的措施、完成時限、可形成的減排量、出讓給本項目的減排量，并定期通過排污許可執行報告上報措施落實進展，按照變更后的排污許可證排污。
（二）構建監管、執法、信用和信息公開、系統平臺監管體系
充分利用現有建設項目環評事中事后監管、“三同時”制度、排污許可證后管理等固定污染源管理手段，構建區域削減替代措施的監督管理制度。借助全國建設項目環評統一申報和審批系統、全國排污許可證管理信息平臺、全國建設項目竣工環境保護驗收信息系統等信息化手段和數據支撐，做到削減替代措施來源可查、落實情況可追蹤，減排量出讓情況統一記錄，保證區域削減措施落實監管到位。此外，利用信息公開和信用聯合懲戒等，開展多部門協作的監督管理工作。
（三）嚴防嚴懲虛假替代、重復替代、措施不落實
明確嚴禁提供虛假削減替代措施、重復使用削減替代措施減排量，對此類行為嚴厲查處、嚴肅追究。對于建設單位，以欺騙、謊報等不正當手段取得減排量并通過環評審批的，依法撤銷建設項目環評審批決定，并追究相關人員責任。未落實削減替代措施的，不予核發排污許可證。對于地方政府，通過每年開展專項檢查，對未按承諾落實削減替代措施，未監督排污單位落實削減替代措施導致項目實施后區域環境質量惡化，或提供虛假治理措施、重復使用減排量的，視情采取通報、約談、限批等措施，突出問題線索移交中央生態環境保護督察。對于出讓減排量的排污單位，未按要求申請
變更或治理措施未落實的，許可證核發部門可依據環評批復要求直接變更、注銷其許可證，加強證后執法。
三、主要內容
《指南》分為嚴格區域削減替代措施要求、加強削減替代措施落實監管、其他落實保障措施三部分和附則，總計十三條。
（一）嚴格區域削減替代措施要求
第一部分共 6 條，明確了區域削減替代措施要求，包括總體原則、總體要求、削減替代來源、記錄減排量出讓情況和擬采取措施要求，以及嚴懲虛假替代、措施不落實。
第（一）條是區域削減的總體原則，明確了削減替代的管理目標是項目投產后區域“增產不增污”。
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