一、編制背景
當前,生態環境監測在生態文明建設和生態環境保護中的地位和作用越來越重要。但長期以來,生態環境監測缺乏專門的法律或行政法規予以規范,在監測機構建設、職能定位、責任追究等方面一直缺失法律依據。
我國環境監測立法最早始于 20 世紀 80 年代。1983 年 7 月,原城鄉建設環境保護部頒布了《全國環境監測管理條例》, 但該條例已與當前環境監測工作形勢嚴重不符。1993 年原國家環保局開始對其進行修訂,但沒有正式發布。直到 2007 年 7 月,原環保總局頒布了《環境監測管理辦法》,以滿足當時環境監測工作的需要。2009 年初,環境監測管理條例被正式列入 2009 年國務院二類立法計劃(國辦發〔2009〕2 號)。我部在《環境監測管理辦法》的基礎上,編制完成了《環境監測條例》(送審稿),2009 年 12 月 18 日正式報國務院(環發〔2009〕152 號)。2010 年至 2012 年,國務院法制辦向各部委、各省法制辦、有關企事業單位兩次征求意見,但終因各部門意見分歧較大,多次協調未果,導致條例就此擱置,未能出臺。
黨的十八大以來,黨中央、國務院高度重視環境監測工作。2015 年至 2017 年,中央全面深化改革領導小組連續三年分別審議通過了《生態環境監測網絡建設方案》《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》等環境監測方面的改革文件。《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》和《生態環境監測網絡建設方案》中,都明確提出要研究制定環境監測條例。
2018 年 3 月,黨中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》,明確要求生態環境部統一負責生態環境監測和執法工作。為此,亟須健全生態環境監測法律法規及標準規范體系, 以法律法規為支撐,統一各部門生態環境監測職責,規范各生態要素監測工作, 增強各部門生態環境監測數據的可比性。 2018 年 3 月,生態環境部重啟了《生態環境監測條例》編制工作。
二、編制依據
(一) 政策措施。2015 年至 2017 年,中央全面深化改革領導小組審議通過的三份環境監測改革文件,強化了監測事業發展的頂層設計,初步解決了生態環境監測工作中的一些關鍵性問題,對各部門原爭議較大的統一規劃布點、統一標準規范、統一信息發布等問題作出了明確規定,進一步加強了監測行為和人員規范管理,為制定條例奠定了良好的政策基礎。
此外,監測事業發展 40 多年來,全國監測系統也形成了較為完善的監測管理制度和技術規范,積累了一些好的工作經驗和做法,并且已經在多年的工作實踐中證明了其合理性和可行性,這些也可充分吸納到條例中來,通過法規的形式對其進行規范和固化。
(二) 法律依據。2014 年以來,環境保護法、海洋環境保護法、大氣污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、核安全法以及“兩高”關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋等法律法規相繼修訂實施,這些法律法規都涉及生態環境監測方面的內容,作出了明確的法律規定,為制定條例提供了有力的法律依據。
(三) 改革要求。本次國務院機構改革方案中明確提出生態環境部統一負責生態環境監測工作,這將為有效解決部門間生態環境監測職責職能交叉、重復建設、標準規范和信息發布不一致等問題提供依據,條例編制過程中部門間的協調難度會降低,有利于條例順利出臺。
為推動生態環境監測立法工作,生態環境部組織開展調研、召開研討會,聽取、征求了相關部門、地方和專家意見, 在充分吸收采納有關意見和建議的基礎上,形成了《生態環境監測條例(草案征求意見稿)》(以下簡稱《條例》)。
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