1 項目背景
1.1 任務來源
為貫徹落實中辦、國辦《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）的安排部署，生態環境部啟動了生態保護紅線劃定與監管制度建設相關工作。生態保護紅線工作技術性強、涉及面廣，為進一步規范劃定并嚴守生態保護紅線的各項工作，亟需結合實際制定相應的標準規范，為建立生態保護紅線監管制度提供基礎。為此，生態環境部下達了生態保護紅線系列標準規范編制計劃，并將《生態保護紅線監測技術規程》（以下簡稱《規程》）列為其中任務之一。本《規程》與《生態保護紅線本底調查技術指南》《生態保護紅線生態功能評價技術指南》《生態保護紅線保護成效評估技術指南》《生態保護紅線生態補償標準核定技術指南》《生態保護紅線臺賬數據庫技術規范》《生態保護紅線監管數據質量控制技術規范》《生態保護紅線監管平臺建設指南》等同屬于生態保護紅線系列標準，均為通過綠色通道途徑開展編制工作。受生態環境部委托，中國環境科學研究院、生態環境部衛星環境應用中心、生態環境部南京環境科學研究所、生態環境部環境規劃院等單位承擔了《規程》的編制任務。
標準編制組按照“面積不減少、性質不改變、功能不降低”的管控要求，構建包括生態系統面積、性質、功能和人類活動的監測指標體系；結合國家重點研發計劃地球觀測與導航重點專項子課題“重點區域生態環境高時空動態監測應用示范”，選取不同類型的生態保護紅線，開展“天空地一體化”監測技術的應用示范，總結凝練研究成果進而形成《規程》。《規程》從技術層面規范各地生態保護紅線監測工作，為后續生態保護紅線監管等提供支撐。
1.2 工作過程
按照《國家環境保護標準制修訂工作管理辦法》（國環規科技〔2017〕1號）有關要求，項目承擔單位組織專家成立了標準編制組。依托國家重點研發計劃地球觀測與導航重點專項子課題“重點區域生態環境高時空動態監測應用示范”，開展生態保護紅線“天空地一體化”監測技術的應用示范。標準編制組成員查閱了國內外生態保護紅線監測相關資料，在前期基礎研究、文獻資料分析和現場調研監測的基礎上，召開了多次專家研討會，確定了開展標準編制工作的原則、程序、步驟和方法。
2018年11月5日，《規程》通過生態環境部環境標準研究所組織的國家環境保護標準開題論證，與會專家提出三條修改意見和建議：1）建議圍繞紅線監管需求，進一步明確監測指標；2）建議增加質量控制措施；3）進一步完善開題論證報告和標準草案的相關內容。
根據專家意見對技術規程進行了修改完善，并形成修改后的《規程》和編制說明。修改內容主要包括：1）結合紅線監管需求，征求環境管理和相關領域專家意見，更新了監測指標；2）增加質量控制章節；3）根據專家意見進一步完善了開題論證報告和標準草案的相關內容。
2019年11月6日，生態環境部自然生態保護司組織召開國家環境保護標準征求意見稿技術審查會，《規程（草案）》順利通過技術審查。標準編制組根據專家意見， 對《規程（草案）》進一步修改完善，形成《規程（修改稿）》。修改的內容見表1-1。
表 1-1 專家意見及修改情況
序號 | 專家意見 | 采納情況 | 修改說明 |
1 | 標準中的流程圖的可操作性不強，不具基層人員參考性。 | 采納 | 從提高可操作性角度，修改了技術流程圖。 |
2 | 指標體系中，對于人類活動干擾應考慮生產生活用地的退出情況。生產生活行為的強度，建議將部分功能指標重組為 生態系統質量指標大類。 |
采納 | 指標體系中，通過計算人類活動干擾指標體現生產生活用地的退出情況； 增加生態修復等正向人類活動干擾指標； 增加植被覆蓋度作為生態系統質量類指標。 |
3 | 生態系統功能監測5年一次，可能不太能滿足生態紅線監管的需求，可否提高監測頻率？ |
采納 | 修改為生態系統功能為階段性監測，每5年開展1 次，有條件的地方可每年開展1次。 |
4 | 建議進一步完善指標，增加敏感/脆弱性內容。 | 采納 | 指標體系中新增了水土流失、石漠化、土地沙化敏感性內容。 |
5 | 人類活動干擾監測建議增加正向人為干擾的內容。如生態修復等生態工程的類型和面積等。 |
采納 |
增加生態修復等正向人類活動干擾指標。 |
6 | 人類活動要界定清楚。 | 采納 | 已經在標準中明確人類活動，包括農業等10類人類活動以及允許的8類活動。 |
7 | 生態功能、生態系統功能與生態服務功能等專業術語保持一致規范。 | 采納 | 已根據意見將專業術語統一。 |
2 標準編制的必要性分析
2.1 落實國家和生態環境主管部門的相關要求
《環境保護法》第十七條規定，國家建立、健全環境監測制度。國務院環境保護主管部門制定監測規范，會同有關部門組織監測網絡，統一規劃國家環境質量監測站（點）的設置，建立監測數據共享機制，加強對環境監測的管理。
《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》要求，生態環境主管部門會同有關部門建設和完善生態保護紅線綜合監測網絡體系，充分發揮地面生態系統、環境、氣象、水文水資源、水土保持、海洋等監測站點和衛星的生態監測能力，布設相對固定的生態保護紅線監控點位，及時獲取生態保護紅線監測數據。
《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》指出，制定實施生態保護紅線管理辦法、保護修復方案，建設國家生態保護紅線監管平臺，開展生態保護紅線監測預警與評估考核。
《生態環境監測網絡建設方案》要求加強生態監測系統建設。建立天地一體化的生態遙感監測系統，研制、發射系列化的大氣環境監測衛星和環境衛星后續星并組網運行；加強無人機遙感監測和地面生態監測，實現對重要生態功能區、自然保護區等大范圍、全天候監測。
《關于構建現代環境治理體系的指導意見》第十七條指出，強化監測能力建設。加快構建陸海統籌、天地一體、上下協同、信息共享的生態環境監測網絡，實現環境質量、污染源和生態狀況監測全覆蓋。
《關于推進生態環境監測體系與監測能力現代化的若干意見》要求完善生態質量監測網絡。建立央地共建、部門共享的多元合作機制，2025年底前，聯合建立天地一體的國家生態質量監測網絡，基本覆蓋全國典型生態系統、自然保護地、重點生態功能區和生態保護紅線重點區域。各省根據生態保護需求和主要地理單元，補充設置地方生態質量監測站點，組織開展本地區生態質量監測。
本標準作為生態保護紅線制度體系的重要配套，其制定和實施是落實國家生態環境監管要求和推動生態保護紅線長效監管的有效手段。
2.2 落實國家相關標準技術體系的要求
《國家環境保護標準“十三五”發展規劃》要求，“配合生態保護紅線監管平臺建設，研究制訂生態保護紅線保護成效評估和監管技術指南，對重要生態功能區人類干擾、生態破壞等活動的監測、評估、預警工作進行指導。建立自然保護區管理、監測、成效評估管理標準體系，繼續完善生物多樣性調查、監測與評估技術規范”。
制定本標準是落實國家生態環境保護標準體系建設的客觀要求。
2.3 填補生態保護紅線監測技術空白
一是劃定并嚴守生態保護紅線，要求實現一條紅線管控重要生態空間，確保面積不減少、性質不改變、生態功能不降低。圍繞“面積、性質、功能”的生態保護紅線監測指標體系尚未建立，亟待填補這項空白。
二是我國生態環境監測應用技術得到快速發展，但受到生態環境復雜性和監測技術水平的限制，與國外先進國家相比仍然存在“代差”。生態保護紅線監測應用技術難度大，從多源衛星遙感影像處理、關鍵生態參數反演、專題數據生產到業務應用系統開發仍有許多關鍵技術尚未解決。
三是生態監測行業標準、技術規范相對偏少，生態監測行業標準體系建設滯后于其它行業，難以從技術規范層面引領全國開展生態保護紅線監測技術的應用。
本標準通過構建生態保護紅線監測指標體系，明確監測方法，能夠實現對生態保護紅線的“天空地一體化”綜合監測，為生態保護紅線長效監管提供直接、客觀、準確的監測結果。
3 國內外生態監測方法及標準制訂進展
3.1 國外相關管理與監測技術進展
國外沒有生態保護紅線的概念，但在與生態保護紅線理念相近的自然保護地劃定與監管方面做了大量研究（Douvere 2007, Santi 2010, Halpern 2010, Mora 2011）。西方發達國家的生態底線區域與物種保護區域以自然保護地的形式得以體現，保護地系統也是當前國際上普遍認同的生態保護與物種保護系統（Dearden 2005, Leverington 2010）。
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