1 項目背景
1.1 任務來源
《指南》與《生態保護紅線監測技術規程》《生態保護紅線生態功能評價技術指南》《生態保護紅線保護成效評估技術指南》《生態保護紅線生態補償標準核定技術指南》《生態保護紅線臺賬數據庫技術規范》《生態保護紅線監管數據質量控制技術規范》《生態保護紅線監管平臺建設指南》等同屬于生態保護紅線系列標準規范，《指南》通過綠色通道途徑開展編制工作。
1.2 工作過程
按照生態環境部自然生態保護司的工作部署，生態環境部環境規劃院組織成立標準編制組，通過深入研究生態保護紅線調查的目的、意義和主要任務，在科學設定編制工作的原則、程序、步驟和方法的基礎上，充分銜接《若干意見》關于生態保護紅線的監督和管理要求，以及《生態保護紅線劃定指南》、生態保護紅線臺賬系統、生態保護紅線監管平臺等建設思路和技術路線，結合地方調研座談，借鑒參考現行相關技術規范，編制形成了《指南》（征求意見稿）及《指南》（征求意見稿）編制說明。主要工作過程如下：
2018 年 1 月至 2018 年 10 月，編制組在開展文獻調查、典型生態保護紅線現場調查、有關管理者及生態保護紅線研究領域專家咨詢的基礎上，編寫了《生態保護紅線本底調查技術指南開題論證報告》及《指南》（草案）。
2018 年 11 月，生態環境部法規與標準司組織召開了開題論證會議，對《生態保護紅線本底調查技術指南開題論證報告》及《指南》（草案）進行了開題論證。與會專家一致認可編制組已經開展的工作，并對《指南》（草案）中調查指標、技術手段和組織方式等內容提出了修改意見，主要意見如下：
（1）進一步明確各項調查內容和指標的調查單元；
（2）精簡優化調查內容和指標，整合部分重復的調查指標，突出以服務生態保護監管為導向，對調查內容進行聚焦；
（3）提升調查的可操作性和各項調查指標數據的可獲取性，銜接各有關部門的現有工作，確定調查方法；
（4）調查的質量管理部分應加入定量要求，組織形式部分應該精簡；
（5）對主觀性較強的指標增加備注說明；
（6）規范標準的格式和文字表述。
會后，編制組根據論證意見，對《指南》（草案）進行了修改。
2018 年 11 月至 2019 年 10 月，編制組召開地方座談會一次、專家座談會二次，進一步充分征求相關領域專家意見，優化調查指標、調查方法，修改形成了《指南》（征求意見稿）及編制說明，修改內容主要在以下幾個方面：
（1）明確以縣級行政區作為調查工作的基本單元，明確各項主要調查內容的具體調查單元。其中，生態保護紅線分布情況調查需對縣級行政區內每個紅線圖斑的面積、位置等信息進行調查；生態狀況調查主要以縣級行政區內紅線整體作為調查范圍，不區分紅線圖斑；人類活動本底調查主要以縣級行政區內紅線整體作為調查范圍，對調查中發現存在于生態保護紅線內的人類活動，基于生態保護紅線監管需求，需明確其具體所在的生態保護紅線圖斑。
（2）將《指南》（草案）中設計的五大類調查內容，精簡到三大類，簡化了縣級行政區社會經濟、自然地理環境、生態環境監管狀況等方面的內容，保留了基本狀況調查、生態狀況調查、人類活動本底調查等三個大類，并依據生態保護紅線監管需求和監管重點，更加突出了對人類活動的調查。
（3）綜合考慮調查過程的可操作性、成果的應用性等因素，加強與生態保護紅線勘界定標、第二次全國污染源普查等生態環境、自然資源領域相關工作的銜接，將數據收集確定為主要調查方法之一，去除能源使用情況調查等相關性較低且數據獲取困難的指標。
（4）在質量管理一章，補充了縣級 100%自查的要求，以及市級對成果進行檢查抽查的數量要求。在《指南》中對調查的組織形式進行了適當簡化，僅對縣、市、省三級的主要任務進行了規定。
（5）對可執行現有國家或行業相關標準規范的調查指標進行了說明，對部分主觀性較強的指標進行了相應備注。
（6）參照《環境保護標準編制出版技術指南》（HJ 565-2010）及其他相關要求對《指南》（草案）的格式、文字表述等進行了規范。
2019 年 11 月 6 日，生態環境部自然生態保護司主持召開審查會，對《指南》的科學性、實用性和可操作性，及對開題論證意見的采納情況等都給予了肯定， 并提出主要意見如下：
（1）在適用范圍中進一步明確調查的主要內容，并加強與生態保護紅線保護成效評估、監管平臺等指南的銜接；
（2）結合生態保護紅線系列標準和本底調查的目標，進一步優化調查指標體系。
會后，編制組根據專家意見對《指南》（征求意見稿）進行了修改完善。進一步明確了生態保護紅線本底調查的主要內容，針對性地優化了調查指標，簡化了調查方法，明確了數據獲取的方式和來源，并補充了反映生態環境狀況的補充調查指標。在整體表述、術語定義、成果應用等部分，強化了生態保護紅線監測、保護成效評估、臺賬數據庫和監管平臺建設等生態保護紅線系列標準的銜接。
目前，編制組已根據專家意見對《指南》進行修改完善并對采納情況逐一進行回復，現正式公開征求意見。
2 標準體系建設及組成的必要性分析
2.1 嚴守生態保護紅線的重要依據
生態保護紅線是指在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域，是保障和維護國家生態安全的底線和生命線，通常包括具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸生態穩定功能的生態功能重要區域，以及水土流失、土地沙化、石漠化等生態環境敏感脆弱區域。《中華人民共和國環境保護法》第二十九條指出：“國家在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線，實行嚴格保護”。
中共中央、國務院《生態文明體制改革總體方案》進一步提出“劃定并嚴守生態紅線，嚴禁任意改變用途，防止不合理開發建設活動對生態紅線的破壞”的戰略部署，《若干意見》更是進一步明確了劃定并嚴守生態保護紅線的具體要求。
《若干意見》印發后，各地區、各部門緊密部署、積極推進生態保護紅線劃定工作。截至 2019 年 11 月，各省（自治區、直轄市）生態保護紅線劃定工作已基本完成。
在劃定過程中，各地初步掌握了生態保護紅線的范圍、面積、類型等基本情況，但要實現生態保護紅線一條紅線管控重要生態空間，實行最嚴格的監管，保障生態保護紅線“功能不降低、面積不減少、性質不改變”，仍面臨一些問題。 如：對生態保護紅線內生態系統、環境質量、資源要素狀況本底不清，無法保障紅線保護修復工作的系統性、針對性、科學性；對生態保護紅線內各項人類活動本底不清，可導致監管目標模糊、監管效率不高等。因此，統一開展生態保護紅線本底調查，可以為嚴守生態保護紅線提供重要依據。
2.2 摸清生態保護紅線本底狀況的迫切需求
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