1 項目背景
1.1 任務來源
隨著國家生態保護紅線劃定的全面推進和生態保護紅線制度的建立實施，如何科學地評估生態保護紅線的保護效果，是確保嚴守生態保護紅線的關鍵，也是目前亟需解決的管理需求問題。制定本技術指南的目的，即為建立一套科學而實用的保護成效評價體系，以識別生態保護紅線保護實施效果與預期保護目標之間的差距，并為后期績效考核、責任追究、生態補償等提供依據，從源頭上構筑防止逾越紅線、破壞生態環境的制度屏障，切實嚴守生態保護紅線。
為推動環境保護事業發展，根據《關于開展 2017 年度國家環境保護標準項目實施工作的通知》（環辦科技函〔2017〕413 號），按照《國家環境保護標準制修訂工作管理辦法》（國環規科技〔2017〕1 號）的有關要求，原環境保護部自然生態保護司和科技標準司下達了《生態保護紅線保護成效評估技術指南》國家環保標準制修訂任務，項目統一編號為 2017-56。項目由生態環境部南京環境科學研究所、生態環境部衛星環境應用中心、中國環境科學研究院、生態環境部環境規劃院四家單位共同承擔。
1.2 工作過程
按照《國家環境保護標準制修訂工作管理辦法》（國環規科技〔2017〕1 號） 的有關要求，項目承擔單位組織專家和相關單位成立了標準編制組。標準編制組成員赴江西、云南、四川等省調研，與地方環保、發改、國土、林業、農業、水利、氣象等部門召開座談會，就生態保護紅線保護成效評估等生態保護紅線監管技術開展研討；即時查閱國內外相關文獻、標準、指南等資料，對國內外保護成效評估技術方法開展調研；在前期項目研究、文獻資料分析和基礎調研的基礎上，編制組召開了多次研討會，邀請中科院地理所、中科院土壤所、南京大學、南京信息工程大學等單位的相關專家參會，討論并確定了開展標準編制工作的原則、程序、步驟和方法，最后形成《生態保護紅線保護成效評估技術指南（草案）》和開題報告。
2017 年 12 月 27 日，原環境保護部自然生態保護司在北京組織召開了《生態保護紅線保護成效評估技術指南》開題論證會，專家組一致同意通過開題論證， 同時提出了如下意見，主要包括：
（1）進一步規范術語和定義。
（2）進一步細化和完善評估指標體系。
標準編制組根據專家意見對本標準進一步修改完善，形成標準征求意見稿。修改的內容包括以下方面：
（1）按照國標、行業標準的順序，對現有的規范性引用文件進行了歸納， 并刪除了在標準正文中沒有引用到的文件。
（2）對評估過程進行細化，分為年度評估和五年評估。在年度評估中，對生態功能指數采用易獲取與操作的評估指標進行快速評估；在五年評估中，對生態功能指數的評估采取以模型運算評估為主的方法進行定量評估。評估指標體系細分為保護面積指數、用地性質指數、生態功能指數、管理能力指數，并增加了自選指標供地方自主選擇。
（3）以生態保護紅線保護成效指數（EPE）作為成效評估的最終結果，依據五年評估得分計算得出。
2019 年 11 月 6 日，生態環境部自然生態保護司在北京組織召開《生態保護紅線保護成效評估技術指南（征求意見稿）》征求意見審查會議，專家組一致同意通過技術審查，同時提出修改意見。目前，編制組已根據專家意見對《生態保護紅線保護成效評估技術指南（征求意見稿）》進行修改完善，并對采納情況逐一進行回復（表 1-1），現正式公開征求意見。
表 1-1 專家意見及修改情況
序號 | 專家意見 | 采納情況 | 修改說明 |
1 | 將每個指標所引起的有可能發生的人類活動分析清楚。 |
采納 | 已在編制說明中的指標選擇內容中進行了修改， 明確人類活動是依據《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》（以下簡稱《三條控制線》）中規定的 8 類紅線內允許存在的人類活動，《生態環境保護綜合行政執法事項指導目錄（2020 年版）》，以及其他相關政策、法規中禁止準入的各種違法、違規人類活動。 |
2 | 建議重點強調 RS 為主的人類活動對自然生態 系統的改變。 |
采納 | 修改后的評估指標中，除管理能力指標，其余指標均重點強調通過遙感技術能夠獲取，分析其背后的人類活動對自然生態系統的改變。 |
3 | 建議生態功能結果直接引用《生態保護紅線生態功能評估技術指南》的結果，同時加強紅線各標準結果之間的運用。 |
采納 | 已引用《生態保護紅線生態功能評估技術指南（征求意見稿）》中對生態保護紅線生態功能評估的技術方法，與紅線相關標準保持一致。 |
4 | 進一步核定術語定義。 | 采納 | 已對生態保護紅線、保護成效、生態功能、管理能力等術語定義進行核定修改。 |
5 | 技術方面：（1）進一步明確數據源，數據源差異大可能導致結果（指標）差異大；（2）建議分區評估，根據氣候等差異，需要因地制宜確定指標。 |
采納 | （1）已在附錄 A 指標含義與數據來源中明確各類數據的數據源，包括獲取手段、數據精度等； （2）已在編寫說明中提出，各級生態環境部門可以根據本轄區生態環境狀況和數據獲取情況， 選取合適的評價類型和評價模型開展生態保護紅線生態功能評估，并靈活選取自選指標，在評估過程中可以根據區域生態特征進行適當調整，并制定詳細的操作手冊。 |
6 |
用地性質和管理能力很多指標相關性大，邊界不清。 |
采納 | 進一步明晰用地性質和管理指標間的界限，用地性質指標突出各種人類活動對生態保護紅線內生態用地的影響，管理能力指標突出紅線管理部門對于生態保護紅線的管控能力狀況，包括生態保護紅線制度與落實、公眾滿意度、生態破壞與環境污染事件等方面。 |
7 |
建議將年度評估指標和階段評估指標進行統籌安排，年度評估指標注重過程監測，階段指標側重功能評估。 |
采納 | 已對年度評估指標和階段評估指標進行統籌安排，年度評估注重對保護過程的監測，其生態功能評估以植被覆蓋指數、生態保護修復面積等易操作與獲取的指標為主；階段評估注重對生態功能的評估，運用模型評估等方法開展對生態保護紅線生態功能和質量的定量評估。 |
8 | 具體的年度指標避免重復設置，注重界定的清晰度和準確性，盡量簡化，增加可操作性。 |
采納 | 已對年度評估指標進行梳理和簡化，去除相關性高和計算難度復雜的指標，增強地方自主評估的可操作性和準確性。 |
2 標準制訂的必要性分析
2.1 落實《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》的要求
2017 年 1 月 24 日，中辦、國辦聯合印發了《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》（廳字〔2017〕2 號）（以下簡稱《若干意見》），《若干意見》明確要求，“開展定期評價。環境保護部、國家發展改革委會同有關部門建立生態保護紅線評價機制。從生態系統格局、質量和功能等方面，建立生態保護紅線生態功能評價指標體系和方法。定期組織開展評價，及時掌握全國、重點區域、縣域生態保護紅線生態功能狀況及動態變化，評價結果作為優化生態保護紅線布局、安排縣域生態保護補償資金和實行領導干部生態環境損害責任追究的依據，并向社會公布”。通過制定生態保護紅線保護成效評估指南，可為定期開展生態保護紅線生態狀況和保護成效評估提供技術支撐，有助于掌握生態保護紅線生態系統功能狀況的動態變化，落實《若干意見》的要求。
2.2 國家及環保主管部門的相關要求
劃定并嚴守生態保護紅線，是十八屆三中全會做出的重大戰略決策，是貫徹落實《環境保護法》的重要任務，對于落實主體功能區規劃，實施自然生態空間用途管制，構建國家生態安全格局，遏制生態系統退化，健全生態文明制度體系， 推動綠色發展具有重要意義。
《若干意見》明確了生態保護紅線制度的頂層設計，提出了劃定并嚴守生態保護紅線的路線圖和施工圖。按照《若干意見》的總體部署，原環境保護部、國家發改委會同有關部門出臺了《落實<若干意見>工作方案》、《生態保護紅線劃定指南》、《生態保護紅線劃定方案技術審核規程》等配套性政策文件。
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